Korrespondenz und Einschätzung von Herr Seehofer und Frau Lambrecht zu den COVID Lockdowns

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Ein Wunder ist geschehen, ich habe Daten bekommen, ohne Disukssion, einfach so auf IFG Anfrage.

drbine.substack.com📅 14.09.2026

Georg Mascolo schreibt in seinem Buch “Der Ausbruch” auf Seite 295:

“So entsteht die Idee, dass die beiden Verfassungsminister Innenminister Horst Seehofer und Justizministerin Christine Lambrecht – eine gemeinsame Bewertung vornehmen. Die drei Seiten gehen per E-Mail an alle Staatskanzleien. Ja, der Lockdown sei verhältnismäßig, die Maßnahmen seien »im Wesentlichen auf Einschränkungen der privaten Freizeitgestaltung begrenzt«.” (S. 295)

Christine Lambrecht (SPD) war zumindest Volljuristin, Seehofer jedoch ist aus dem gehobenen Verwaltungsdienst in der bayerischen Kommunalverwaltung mit Abschluss als Diplom-Verwaltungswirt (FH). Ich glaube nicht, dass die beiden die verfassungsrechtlichen Kenntnisse für so eine Einschätzung hatten. Das interne Arbeitspapier von Seehofer und Lambrecht ist online bisher nicht veröffentlicht.

Ich habe daher einfach mal gefragt.

Und es geschah ein Wunder!

Ich habe Antwort erhalten.

Fristgerecht.

Ohne Diskussion.

Einfach so.

Korrespondenz und Einschätzung von Herr Seehofer und Frau Lambrecht zu den COVID Lockdowns – FragDenStaat

Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz

Z B 2 – zu: 145101#00002#1204

Sehr geehrte Frau Stebel,
auf Ihren Antrag nach dem Informationsfreiheitsgesetz (IFG) auf Zugang zu amtlichen Informationen des Bundesministeriums der Justiz und für Verbraucherschutz (BMJV) vom 8. August 2026 ergeht folgender
B e s c h e i d:
1. Ihrem Antrag wird stattgegeben.
2. Eine Gebühr wird nicht erhoben.
Begründung: I.
Mit E-Mail vom 8. August 2026 bitten Sie unter Berufung auf das IFG um Zugang zu folgenden amtlichen Informationen:
„Georg Mascolo schreibt in seinem Buch „Ausbruch“ auf Seite 295:
“So entsteht die Idee, dass die beiden Verfassungsminister Innenminister Horst Seehofer und Justizministerin Christine Lambrecht – eine gemeinsame Bewertung vornehmen. Die drei Seiten gehen per E-Mail an alle Staatskanzleien. Ja, der Lockdown sei verhältnismäßig, die Maßnahmen seien »im Wesentlichen auf Einschränkungen der privaten Freizeitgestaltung begrenzt«.”
Bitte senden Sie mir diese juristische Ausarbeitung von Herrn Seehofer mit Frau Lambrecht und die dazugehörige Korrespondenz.“
II.
Nach § 1 Absatz 1 Satz 1 IFG hat jeder nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen. Nach § 2 Nummer 1 Satz 1 IFG ist amtliche Information jede amtlichen Zwecken dienende Aufzeichnung, unabhängig von der Art ihrer Speicherung.
III.
1. In den Anlagen übersenden wir Ihnen eine Kopie der juristischen Ausarbeitung von Herrn Seehofer mit Frau Lambrecht (Anlage 1) und die dazugehörige Korrespondenz (Anlagen 2, 2.1, 3 und 3.1).
2. Die in den übermittelten Dokumenten vorgenommenen Schwärzungen betreffen personenbezogene Mitarbeiterdaten im Sinne von § 5 Absatz 4 IFG. Der Zugang zu diesen Mitarbeiterdaten kann nicht gewährt werden, da das Bekanntwerden der Informationen nachteilige Auswirkungen auf Belange der inneren oder äußeren Sicherheit haben kann (§ 3 Nummer 1 Buchstabe c IFG). Aufgrund der aktuell angespannten Sicherheitslage in der Bundesrepublik Deutschland sind diese Daten besonders schutzbedürftig und daher nicht herausgabefähig.

Ich habe 5 Dokumente erhalten.

2 sachliche Emails.

3 juristische Einschätzung in 3 Bearbeitungsschritten.

Anlage2 1
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Anlage2 Geschwrzt
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Anlage3 1
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Anlage3 Geschwrzt
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Anlage1 Geschwrzt
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Ich bin juristischer Laie. Ich habe die Unterlagen an echte Juristen weitergeleitet. Ich kann nur die KI befragen.

Echte, menschliche Juristen dürfen diese Analyse gerne als Arbeitsgrundlage nutzen, um ihre Arbeit zu erleichtern. Ich kann nicht beurteilen inwieweit die KI hier korrekt analysiert hat. Ich bin da teilweise auch raus und sehe diesen Artikel als kreativen Schreibprompt für interessierte Juristen, die noch Corona-Fälle am Laufen haben.

Kurzversion für juristische Laien

Zwei Bundesministerien haben Ende Oktober 2020 in einem Schreiben erklärt, warum die harten Corona-Maßnahmen rechtlich zulässig seien. Ihr Hauptargument: Bei so viel Unsicherheit muss der Staat handeln dürfen, auch wenn er nicht alles weiß.

Dieses Argument ist juristisch nur dann tragfähig, wenn der Staat mit Unsicherheit überall gleich umgeht.

Was die BfArM-Akten zeigen

Das BfArM ist die Behörde, die für Medikamente, Masken und Corona-Tests zuständig ist (für die Impfstoffe ist eine andere Behörde zuständig, das PEI). Die freigegebenen Akten des BfArM zeigen: Das Gesundheitsministerium hat mit Unsicherheit nicht überall gleich umgegangen.

  • Bei Ivermectin (ein möglicher Corona-Wirkstoff) verlangte man strenge Beweise — der schnelle Zulassungsweg wurde nicht genutzt.

  • Bei Masken ließ man schnelle Sonderzulassungen zu — obwohl die Maskenpflicht ein tiefer Grundrechtseingriff war.

  • Bei PCR-Tests akzeptierte man Qualitätslücken — obwohl an den Testergebnissen (Inzidenz) alle Maßnahmen hingen.

  • Bei Paxlovid hielt man an Beschaffung und öffentlicher Empfehlung fest, obwohl die medizinische Wirkung eng begrenzt war.

Warum das juristisch etwas ändert

Das Doppelkopfschreiben sagt: „Wir wissen wenig, also müssen wir viel dürfen.” Die BfArM-Akten zeigen aber: Der Staat wusste bei manchen Produkten mehr und verlangte mehr — bei anderen weniger und verlangte weniger. Diese Ungleichbehandlung ist im Schreiben nicht erklärt.

Für einen Juristen heißt das:

  • Das Argument „Unsicherheit rechtfertigt Eingriffe” wird schwächer, wenn der Staat woanders zeigt, dass er mit Unsicherheit auch strenger umgehen kann.

  • Der Staat müsste erklären, warum er unterschiedlich strenge Maßstäbe anlegt — und diese Erklärung fehlt.

Welche praktischen Folgen das hat

Für die Vergangenheit — keine direkten Folgen.
Die Gerichtsurteile bleiben, die Maßnahmen bleiben rechtlich gedeckt. Niemand bekommt sein Bußgeld zurück, kein Urteil wird aufgehoben. Die Rechtslage von 2020 ist unverändert.

Für laufende und künftige Verfahren — spürbare Folgen.
Wer heute noch gegen Corona-Maßnahmen klagt (Bußgelder, Impfpflicht-Nachwehen, Schadensersatz), hat ein neues Argument: Der Staat hat 2020/2021 nicht mit einheitlicher Sorgfalt entschieden. Gerichte müssen diese Ungleichbehandlung prüfen, wenn sie vorgetragen wird.

Für die nächste Krise — die wichtigste Folge.
Wenn der Staat beim nächsten Mal wieder tief in Grundrechte eingreifen will mit dem Argument „bei so viel Unsicherheit müssen wir handeln dürfen”, wird ein Gericht das nicht mehr einfach durchwinken. Es wird fragen: Legt ihr diesen Maßstab auch bei allen anderen Produkten und Entscheidungen an? Diese Nachfrage konnte man 2020 noch nicht stellen — heute schon.

Für die politische Aufarbeitung.
Die BfArM-Akten sind kein Skandal, aber sie sind ein Beleg. Sie zeigen dokumentarisch, dass die offizielle Erzählung von der einheitlichen Unsicherheitslage in dieser Form nicht stimmt. Für die parlamentarische und wissenschaftliche Aufarbeitung ist das ein handfester Ausgangspunkt.

In einem Satz

Das Doppelkopfschreiben bleibt rechtlich stehen — aber sein zentrales Argument hat durch die BfArM-Akten einen dauerhaften Riss bekommen, der künftige vergleichbare Eingriffe deutlich schwerer rechtfertigbar macht.

Einschätzung des Doppelkopfschreibens Lambrecht/Seehofer vom 30.10.2020 im Licht von Rechtsprechung und kritischer Rechtslehre

Einschätzung des Doppelkopfschreibens Lambrecht/Seehofer vom 30.10.2020 im Licht von Rechtsprechung und kritischer Rechtslehre

1. Gegenstand der Dokumente

Die Anlagen dokumentieren die Entstehung eines Doppelkopfschreibens von Bundesjustizministerin Christine Lambrecht und Bundesinnenminister Horst Seehofer vom 30. Oktober 2020 an die Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder. Es fasst die „leitenden rechtlichen Erwägungen” der Bundesregierung zur verfassungsrechtlichen Rechtfertigung der in der MPK vom 28. Oktober 2020 beschlossenen Maßnahmen zusammen (sogenannter „Lockdown light” / „Wellenbrecher-Lockdown” ab 2. November 2020):

  • Anlage 1: finales, unterzeichnetes Doppelkopfschreiben vom 30.10.2020

  • Anlagen 2 / 2-1: BMJV-Entwurf des Doppelkopfbogens (Übersendung BMJV → BMI, 15:08 Uhr)

  • Anlagen 3 / 3-1: BMI-Rücklauf mit redaktionellen Ergänzungen (BMI → BMJV, 15:23 Uhr)

Die zentralen Argumentationslinien der ministeriellen Einschätzung sind:

1. Ermächtigungsgrundlage: §§ 28, 32 IfSG i.V.m. Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG

2. Vollzugskompetenz der Länder nach Art. 30, 83 GG

3. Verhältnismäßigkeit (Geeignetheit, Erforderlichkeit, Angemessenheit) mit weitem Beurteilungs- und Prognosespielraum der Exekutive

4. Berufung auf Erkenntnisse und wissenschaftliche Expertise des RKI

5. Schutz der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems als „überragend wichtiges Gemeingut” (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG)

6. Beschränkung im Wesentlichen auf private Freizeitgestaltung; Fortführung grundrechtlich besonders geschützter Bereiche (Schule, Gottesdienste, Versammlungen)

7. Angemessenheit gestützt auf zeitliche Befristung, Nachjustierungspflicht und finanzielle Kompensation

Diese Erwägungen werden nachfolgend zwei unterschiedlichen Prüfrastern gegenübergestellt:

  • der affirmierenden höchstrichterlichen Rechtsprechung (BVerfG, BVerwG, OVG) und

  • der kritischen Fachrechtsprechungs-Analyse durch RA Sebastian Lucenti, NVwZ-Online 2-2023 / 3-2023.

2. Übersicht der einschlägigen Rechtsprechung

Kritische Rechtslehre (Auswahl):

  • Lucenti, Keine „Lex-COVID-19” für Corona-Maßnahmen – Teil I, NVwZ-Online 2-2023, S. 1–13 (beck.de)

  • Lucenti, Keine „Lex-COVID-19” für Corona-Maßnahmen – Teil II, NVwZ-Online 3-2023, S. 1–7 (beck.de)

  • Aufsatzhinweis mit Zusammenfassung (netzwerkkrista.de, 02.04.2023)

  • Lucenti, Der verlorene Kompass in der Corona-Krise, Cicero, 13.08.2023 (cicero.de)

  • Meyer-Hesselbarth/Lucenti, Die Pandemie der Unmenschlichkeit, Cicero, 22.09.2024 (cicero.de) — Langfassung: assets.cicero.de PDF

  • Nachweis in der Themenbibliografie Corona des Bundestages (bundestag.de PDF)

Neue amtliche / dokumentarische Primärquellen (Stand 2024/2025), die im Nachfolge-Aufsatz eingeführt wurden:

3. Zwei Prüfraster im Vergleich

Die spätere Bewertung zerfällt in zwei diametral entgegengesetzte Linien.

Linie 1 — bestätigend (BVerfG/BVerwG-Rechtsprechung): Der Gesetzgeber hatte im Herbst 2020 einen weiten Einschätzungs-, Prognose- und Wertungsspielraum; die Generalklausel des § 28 IfSG a.F. war „noch” tragfähig; die Maßnahmen waren verhältnismäßig. Diese Linie überträgt die aus der Rechtsprechung zu wissenschaftlicher Unsicherheit entwickelte Vertretbarkeitskontrolle auf die gesamte Pandemielage.

Linie 2 — kritisch (Lucenti, NVwZ-Online 2-2023 / 3-2023): Der Gesetzgeber hat seinen Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum „längst überschritten“ — entgegen den Entscheidungen des BVerfG vom 19.11.2021 („Bundesnotbremse I und II”), vom 10.02.2022 und 27.04.2022 („COVID-19-Impfpflicht I und II”). Bereits aus einer Ex-ante-Sicht hielten viele Rechtsgrundlagen bei einer umfassenden Sachverhaltsauswertung einer sauberen Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht stand. Das BVerfG habe – entgegen der eigenen Rechtsprechung des Urteils vom 24.10.2002 zu gesetzgeberischen Prognoseentscheidungen – auf methodische Mindestanforderungen an Sachverhaltsermittlung, Nutzung aller Erkenntnisquellen und Offenlegung der tragenden Gesichtspunkte verzichtet und die Kontrolltiefe fehlerhaft auf eine bloße Vertretbarkeitskontrolle abgesenkt (Lucenti Teil I, Abschnitt III).

Das Doppelkopfschreiben muss daher gegen beide Raster geprüft werden.

4. Punkt-für-Punkt-Abgleich

4.1 Ermächtigungsgrundlage (§§ 28, 32 IfSG a.F.)

Aussage der Einschätzung (30.10.2020): Die Maßnahmen könnten kompetenzgerecht auf §§ 28, 32 IfSG gestützt werden; eine abschließende verfassungsrechtliche Bewertung hänge von der konkreten Ausgestaltung der Landesverordnungen ab.

Linie 1 (bestätigend):

  • Im November 2020 selbst blieben die zeitgenössischen Obergerichte in der Sache zurückhaltend. Das OVG NRW (09.11.2020) ließ die Vereinbarkeit mit dem Parlamentsvorbehalt ausdrücklich offen und wies auf zunehmende verfassungsrechtliche Bedenken gegen § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG als Grundlage flächendeckender Betriebsverbote hin; der Gesetzgeber müsse „auf Dauer” selbst tatbestandlich konkretisieren, jedoch könnten „gravierende Regelungslücken für einen Übergangszeitraum insbesondere durch Generalklauseln geschlossen werden” (OVG NRW 13 B 1656/20.NE). Der BayVGH (05.11.2020, 20 NE 20.2468) ging von „offenen Erfolgsaussichten” aus und entschied nur nach Folgenabwägung (dejure.org).

  • Die Frage wurde erst 2022/2023 höchstrichterlich geklärt. Das BVerwG hat am 16.05.2023 (3 CN 4.22 und 3 CN 5.22) — in Fortführung von BVerwG 22.11.2022, 3 CN 1.21 — entschieden, dass die Generalklausel des § 28 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 32 Satz 1 IfSG in der Fassung vom 27.03.2020 „beim Erlass der Verordnung am 30. Oktober 2020” und „während ihrer Geltungsdauer vom 2. bis zum Ablauf des 15. November 2020 eine verfassungsgemäße Grundlage für die Schließung von Gastronomiebetrieben” darstellte (BVerwG PM 37/2023).

  • Zugleich stellt das BVerwG klar: „Ob und unter welchen Voraussetzungen eine landesweite Schließung von Gastronomiebetrieben angeordnet werden kann, [ist] eine wesentliche Frage [], die der parlamentarische Gesetzgeber selbst regeln muss.” Im Herbst 2020 habe die Generalklausel dafür „noch ausgereicht” (LTO) — die Formulierung „noch” signalisiert ein Ablaufdatum.

Linie 2 (kritisch, Lucenti):

Lucenti bestreitet die Kompetenznorm nicht abstrakt, hält den Rekurs auf die Generalklausel des § 28 IfSG a.F. angesichts der Eingriffstiefe und Dauer der Maßnahmen aber für einen strukturellen Rechtsstaatsdefekt: Weder die freiheitseinschränkenden Länder-Coronaschutzverordnungen noch die IfSG-Neuregelungen des Bundesgesetzgebers seit 2020 genügten den Mindestanforderungen an ein „gutes Gesetz” – nämlich sorgfältig ermittelter Sachverhalt, hinreichend deutliche Offenlegung der tragenden Gesichtspunkte und Ausschöpfung aller zugänglichen Erkenntnisquellen (Lucenti Teil I, Abschnitt III.3).

Einschätzung: Die Behauptung der Ministerien, § 28 IfSG a.F. trage die Maßnahmen, wurde 2023 vom BVerwG für den engen Zeitraum 2.–15.11.2020 bestätigt. Die Kritik von Lucenti trifft nicht diese kompetenzrechtliche Ebene, sondern die methodische Qualität des zugrunde liegenden Gesetzgebungshandelns.

4.2 Weiter Beurteilungs- und Prognosespielraum

Aussage der Einschätzung: Der Bundesregierung stehe angesichts wissenschaftlicher Unsicherheit ein weiter Einschätzungs- und Prognosespielraum zu; Rechtsprechung dürfe nur eine Vertretbarkeitskontrolle vornehmen.

Linie 1:

  • BVerfG, 19.11.2021, 1 BvR 781/21 (Bundesnotbremse I): Ausdrücklich weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum in einer „dynamischen Pandemielage bei unsicherer Erkenntnislage” (Bundesverfassungsgericht).

  • BVerfG, 11.11.2020, 1 BvR 2530/20: Bereits im Eilverfahren wurde eine Folgenabwägung zugunsten des Infektionsschutzes vorgenommen (Bundesverfassungsgericht).

  • BVerwG, 16.05.2023, 3 CN 4.22 / 5.22: Auch für den Zeitraum ab 02.11.2020 wird der weite Einschätzungsspielraum bestätigt.

Linie 2 (Lucenti, zentrale These): Genau hierin liegt der methodische Kernfehler der Rechtsprechung. Das BVerfG habe in Bundesnotbremse I/II und in den beiden Impfpflicht-Entscheidungen die eigenen verfassungsrechtlichen Leitplanken aus dem Urteil vom 24.10.2002 zu gesetzgeberischen Prognoseentscheidungen durchbrochen. Diese Leitplanken verlangten:

  • sorgfältig ermittelte Sachverhaltsannahmen, die sich zumindest in der gerichtlichen Prüfung bestätigen lassen;

  • Reduzierung des Prognosespielraums auf Null, sobald gesicherte empirische Daten und verlässliche Erfahrungssätze vorliegen;

  • Offenlegung der tragenden Gesichtspunkte;

  • Ausschöpfung aller zugänglichen Erkenntnisquellen;

  • keine Erweiterung des Prognosespielraums durch selbst zu vertretende Umstände wie Zeitnot oder unzureichende Beratung.

Nach Lucenti stand dem Gesetz- und Verordnungsgeber „spätestens seit Mitte des Jahres 2020 nur noch ein deutlich eingeschränkter Prognose- und Einschätzungsspielraum zu”; jedenfalls verbiete sich die Reduzierung des Prüfmaßstabes auf bloße Vertretbarkeitskontrolle, „wenn der Gesetzgeber – wie vorliegend – zuvor gegen elementare Pflichten zur ordnungsgemäßen Sachverhaltsermittlung verstoßen hat” (Lucenti Teil I, Abschnitt III.3).

Einschätzung: Die Argumentationslinie des Doppelkopfschreibens deckt sich mit dem, was das BVerfG später als Standard-Spielraum-Formel angewandt hat. Ob dies methodisch tragfähig ist, wird von Lucenti substanziell und mit einem präzisen Prüfungsraster in Frage gestellt. Wichtig ist: Lucenti argumentiert im Rahmen der verfassungsrechtlichen Dogmatik zu Prognoseentscheidungen — nicht gegen sie. Er hält die Rechtsprechung für inkohärent zu ihrer eigenen früheren Linie.

4.3 Berufung auf das RKI

Aussage der Einschätzung: Verweis auf Erkenntnisse des RKI als „wissenschaftliche Expertise” zur Rechtfertigung des exponentiellen Wachstums und der Notwendigkeit der Maßnahmen.

Linie 1: BVerfG und BVerwG haben die RKI-Grundlage durchgehend akzeptiert.

Linie 2 (Lucenti, umfangreich dokumentiert): Die unbesehene Übernahme von RKI-Daten und -Empfehlungen ist eines der schwerwiegendsten methodischen Defizite der Corona-Rechtsprechung. Lucenti benennt konkret:

  • Massiv fehleranfällige RKI-Modellberechnungen: Die RKI-Prognose vom 20.03.2020 sagte bis zu ca. 380 000 COVID-19-bedingte Todesfälle für die erste Welle voraus; am 22.03.2020 waren tatsächlich 55 Verstorbene festgestellt. Eine einfache Plausibilitätskontrolle vor dem ersten Lockdown hätte diesen Fehler erkennen müssen (Lucenti Teil I, Abschnitt II.2.a).

  • PCR-Tests ohne CT-Wert-Standardisierung: Es existieren „bis heute keine verbindlichen bundeseinheitlichen standardisierten Laborvorgaben”; oberhalb eines CT-Wertes von 24–30 lasse sich in aller Regel kein reproduktionsfähiges Virus mehr anzüchten, dennoch gingen Testergebnisse ungefiltert in Inzidenz- und Hospitalisierungsstatistiken ein (Lucenti Teil I, Abschnitt II.2.b).

  • Fehlende Kohortenstudien zur repräsentativen Bestimmung von Infektions- und Sterblichkeitsdaten trotz Forderungen seit April 2020 und im Gesundheitsausschuss am 28.10.2020 (kurz vor dem Doppelkopfschreiben).

  • Übererfassung von COVID-19-Todesfällen durch positive PCR-Tests ohne Obduktionen, Verwendung von Fall- statt Infektionssterblichkeit; die vom RKI publizierte Fallsterblichkeit lag zu Spitzenzeiten bei 2,65 %, während die Meta-Analyse von Ioannidis (14.10.2020) im Mittel eine Infektionssterblichkeit von 0,23 % feststellte.

  • Übererfassung von COVID-19-Hospitalisierungen durch DIVI-Zählweise; der Anteil der Patient:innen mit COVID-19 als Hauptdiagnose lag in Rheinland-Pfalz zeitweise nur bei 53 %, in Berlin bei 47 %.

  • Keine systemische Überlastung des Gesundheitssystems: Eine im Auftrag des BMG am 30.04.2021 erstellte Analyse zeigt für 2020 eine Durchschnittsbelegung durch COVID-19 von 1,3 % (Normalbetten) und 3,6 % (Intensivbetten); die Auslastung der Intensivbetten sank von 69,9 % (2019) auf 68,9 % (2020).

  • Fehlerhafte Anreize durch § 21 Abs. 1a KHG, die zu einer Reduzierung der betreibbaren Intensivbettenkapazitäten von mehr als 7 000 Betten (Mai 2020 – Mai 2021) führten und die Überlastungsgefahr überhaupt erst statistisch generierten.

  • Fehlende objektivierbare Kennwerte zur Bestimmung einer epidemischen Lage nationaler Tragweite; § 5 Abs. 1, § 2 Nr. 3a IfSG blieben unscharf.

Auch das BVerfG habe – so Lucenti – in Bundesnotbremse I den Warnhinweis führender deutscher Aerosolforscher vom 12.04.2021 zu Außenraum-Infektionen ignoriert; für das BVerfG habe ein „theoretisch verbleibendes unbestimmtes Infektionsrestrisiko” ausgereicht, um keine Überschreitung des gesetzgeberischen Prognosespielraums anzunehmen (Lucenti Teil I, Abschnitt II.2.a).

Einschätzung: Das Doppelkopfschreiben stützt sich am 30.10.2020 auf denselben Datenapparat des RKI, der in Lucentis Analyse als methodisch defizitär entlarvt wird. Damit trifft die Kritik nicht nur die späteren BVerfG-Entscheidungen, sondern retrospektiv auch die Begründungsbasis der ministeriellen Einschätzung selbst — auch wenn die Kompetenz zur eigenständigen Datenkritik in den Ressorts BMJV/BMI 2020 begrenzt war.

Neue amtliche Belege 2024/2025: Die im Nachfolge-Aufsatz eingeführten und in den freigegebenen RKI-Protokollen wörtlich verifizierbaren Zusatzbefunde stärken diese Kritik erheblich und beheben eine Reihe der 2023 noch offenen Punkte:

  • Die Hochstufung der Risikobewertung von „mäßig” auf „hoch” am Sonntag, dem 15.03.2020, wurde nach Auskunft der Bundesregierung „vom damaligen Präsidenten des RKI und dem damaligen Vizepräsidenten” allein und außerhalb des Corona-Krisenstabs getroffen; „weitere Mitarbeitende des RKI waren daran nicht beteiligt” (BT-Drs. 20/11567, S. 5). Damit ist die zentrale, für die Rechtfertigung der ersten und aller nachfolgenden Lockdown-Wellen bedeutsame Weichenstellung nachweislich nicht das Ergebnis eines dokumentierten wissenschaftlichen Beratungsprozesses, sondern eine Leitungsentscheidung außerhalb des Krisenstabs.

  • Vor dem VG Osnabrück, 03.09.2024 – 3 A 224/22, räumte der amtierende RKI-Präsident Schaade als Zeuge ein, dass die Lockdown-Begründungen ein „Managementthema” gewesen seien; das Gericht sah § 20a IfSG „in die Verfassungswidrigkeit hineingewachsen” (Tagesschau).

  • Die im Aufsatz zitierten Protokoll-Passagen (u. a. BMG-Weisung an das RKI vom 6.4.2020 „testen testen testen”, Inzidenz 35/100.000 als Bestandteil einer Diskussion zwischen den Bundesministern, Planung der Kinderimpfung trotz fehlender STIKO-Empfehlung) sind in den RKI-Protokollen des Krisenstabs wörtlich enthalten.

Damit steht mittlerweile aus amtlichen Quellen fest, dass die Kernaussage des Doppelkopfschreibens — „Erkenntnisse und wissenschaftliche Expertise des RKI” trügen die Maßnahmen — für den Ausgangspunkt (Risikohochstufung März 2020) und für die weitere Beratung durch das RKI in dieser pauschalen Form nicht zutrifft. Die inhaltliche Wertung im Nachfolge-Aufsatz („politische Einflussnahme”) wird von der Bundesregierung bestritten; die zugrunde liegende Faktenbasis ist jedoch nicht mehr streitig.

4.4 Verhältnismäßigkeit — Geeignetheit

Aussage der Einschätzung: Kontaktreduktion sei zur Unterbrechung von Infektionsketten geeignet.

Linie 1: Von der Rechtsprechung nicht in Zweifel gezogen; das verfassungsrechtliche Eignungskriterium hat, wie auch Lucenti einräumt, kaum korrigierende Wirkung (Lucenti Teil I, Abschnitt III.5).

Linie 2: Bei den 2G-/3G-Regelungen und der einrichtungsbezogenen Impfpflicht bestreitet Lucenti auch die Eignung: Die Impfstoffe böten keinen relevanten Fremdschutz mangels steriler Immunität; die Annahme des BVerfG in Impfpflicht I und II, es gebe einen relevanten Drittschutz auch für Omikron, stützte sich auf veraltete Daten und ignoriere die eingeholten sachkundigen Gegenstellungnahmen (Lucenti Teil II, Abschnitt II.3.b).

4.5 Verhältnismäßigkeit — Erforderlichkeit

Aussage der Einschätzung: Mildere Mittel seien nicht gleich wirksam ersichtlich; die Kombination aus Testen, Isolieren, Beschränkungen sei bereits mit geringstmöglicher Eingriffsintensität gewählt.

Linie 1: BVerfG (Bundesnotbremse I) und BVerwG (2023) verweisen textbausteinartig darauf, mildere Maßnahmen seien „nicht mit hinreichender Sicherheit ersichtlich”.

Linie 2 (Lucenti): Der Bezug auf die Gesamtbevölkerung sei systematisch falsch. Bereits im März/April 2020 sei erkennbar gewesen, dass die Risiken sehr stark alters- und vorerkrankungsabhängig sind. Erforderlich wäre eine risikospezifische Betrachtung gewesen mit einem Bündel milderer Alternativen:

  • spezifische Schutzmaßnahmen für hochbetagte Personen in Krankenhäusern, Alten- und Pflegeheimen (regelmäßige Test- und Maskenpflicht beschränkt auf Personal und Besucher);

  • flächendeckende Hilfsangebote für Risikogruppen (Lieferung, Beförderung, Einkaufszeiten);

  • Studien und Anwendung wirksamer Medikamente und verbesserter Behandlungsmethoden;

  • evidenzbasierte Teststrategie bei repräsentativ bestimmten Bevölkerungskohorten;

  • Ausbau des Gesundheitssystems (Aus- und Fortbildung, Pflegeschlüssel, Arbeitsbedingungen und Gehälter der Pflegekräfte);

  • allgemeine Gesundheitsinformationen zur Immunstärkung und Verhaltensempfehlungen für Hochrisikogruppen.

Ferner: Wo staatliches Verhalten (nicht ausgebautes Intensivsystem, Fehlanreize nach § 21 Abs. 1a KHG) eine Überlastungsgefahr überhaupt erst begründet oder unterhält, entfällt die Erforderlichkeit freiheitseinschränkender Maßnahmen für Nichtstörer (Lucenti Teil I, Abschnitt III.6).

Einschätzung: Das Doppelkopfschreiben blendet den risikospezifischen Zuschnitt milderer Mittel aus. Die spätere BVerfG-/BVerwG-Rechtsprechung deckt die pauschale Argumentation; Lucentis Prüfraster stellt die Erforderlichkeit für den November-Lockdown gegenüber Nichtstörern jedoch dogmatisch nachvollziehbar in Frage.

4.6 Verhältnismäßigkeit — Angemessenheit / Gesamtabwägung

Aussage der Einschätzung: Eingriffe seien angemessen, weil zeitlich befristet, mit Nachjustierungspflicht versehen und finanziell kompensiert; wesentliche Grundrechtsbereiche (Schule, Gottesdienst, Versammlung) blieben offen.

Linie 1: BVerfG (Bundesnotbremse I, 19.11.2021) hat betont, dass nicht die einzelne Coronamaßnahme isoliert, sondern die Gesamtbelastung im Kontext des Maßnahmenbündels zu beurteilen ist (Lucenti-Zitat aus Bundesnotbremse I); die Abwägung fiel jedoch zugunsten des Gesundheitsschutzes aus.

Linie 2 (Lucenti, dritte Stufe der Angemessenheitsprüfung): Bei einer sorgfältigen Ermittlung und Bewertung der Folgeschäden hätten die multiplen und schwerwiegenden Kollateralwirkungen die Eingriffsbedeutung überwogen:

  • Gesundheitsschäden und Todesfälle durch verschobene Vorsorgeuntersuchungen infolge von Corona-Auflagen und geschürter Ansteckungsangst;

  • erhöhte Zahl körperlicher Misshandlungen von Frauen und Kindern;

  • nahezu 3-fache Zahl an Suizidversuchen bei Jugendlichen;

  • merkliche Zunahme stationär behandelter sozialer Störungen bei Grundschulkindern sowie Ess- und Angststörungen bei Schulkindern und Jugendlichen 2020 → 2021;

  • psychische Störungen infolge von Isolation und staatlicher „Panikverbreitung”;

  • gestörte soziale und sprachliche Entwicklung von Kleinkindern durch Masken;

  • drohende Insolvenzwelle;

  • Corona-Schutzschild ca. 353,3 Mrd. € Zuschüsse plus 819,7 Mrd. € Garantien; ca. 9,2 Mrd. € allein für Coronatests 07/2021–02/2022;

  • erhebliche Bildungseinbußen.

Von den ca. 985 600 Todesfällen des Jahres 2020 machten die 38 510 mit COVID-19 assoziierten Todesfälle nur ca. 3,9 % aus; bei einer Übererfassung sinkt dieser Anteil weiter (Lucenti Teil I, Abschnitt III.7.c).

Einschätzung: Der Verweis der Ministerien auf zeitliche Befristung und finanzielle Kompensation ist rechtsdogmatisch nicht falsch, aber unvollständig. Er nimmt gerade die aus grundrechtlicher Sicht zentralen Nichtstörer-Schäden (Kinder, Jugendliche, psychisch Vulnerable, wirtschaftlich Existenzbedrohte) argumentativ nicht auf. Dieses Defizit hat sich in der späteren Rechtsprechung fortgesetzt und ist der eigentliche Angriffspunkt von Lucenti.

4.7 Verzicht auf mündliche Verhandlung und Sachverständige

Ein spezifischer prozessualer Angriffspunkt von Lucenti gegen die späteren Bestätigungsentscheidungen — der die Autorität des Doppelkopfschreibens rückwirkend miterschüttert:

  • Zu Bundesnotbremse I/II wurde entgegen § 25 Abs. 1 BVerfGG keine mündliche Verhandlung durchgeführt.

  • Nach § 27a BVerfGG sei keine einzige Stellungnahme eines die Maßnahmen kritisch begleitenden Wissenschaftlers eingeholt worden.

  • Zu Bundesnotbremse II (Schulschließungen) habe das BVerfG regelmäßige Tests und Hygienemaßnahmen in Schulen als mildere Mittel im Kern gestützt auf ein Gutachten Drostens verworfen, obwohl mehrere schriftlich angehörte Sachverständige mit aktuelleren Erkenntnissen anderer Meinung waren und auf methodische Fehler des Drosten-Gutachtens hingewiesen hätten (Lucenti Teil I, Abschnitt III.2).

Einschätzung: Diese verfahrensrechtliche Kritik trifft nicht das Doppelkopfschreiben selbst, wohl aber die Beweiskraft der Kette „Doppelkopfschreiben (30.10.2020) → Verordnungspraxis der Länder → höchstrichterliche Bestätigung 2021/2022/2023”. Wenn diese Bestätigungskette verfahrensrechtlich Schwächen aufweist, ist die politische Ex-post-Rechtfertigung des November-Lockdowns weniger stabil, als sie im Rückblick erscheint.

4.8 Kompetenzverteilung Bund / Länder

Aussage der Einschätzung: Vollzugskompetenz der Länder nach Art. 30, 83 GG; der Bund gibt „leitende rechtliche Erwägungen” zur Koordinierung vor.

Rechtsprechung/Lehre: Diese Konstruktion ist im Rückblick anerkannt worden; die MPK-Absprache-Praxis mit koordinierenden Bundesministerien wurde jedoch als demokratietheoretisch problematisch diskutiert. Lucenti setzt hier nicht direkt an; er betont dagegen strukturell, dass „Zeitnot oder unzureichende Beratung” den Prognosespielraum nicht erweitern — ein Argument, das gerade die Doppelkopf-/MPK-Praxis mit sehr kurzen Fristen (BMJV-Entwurf 15:08 Uhr, BMI-Rückgabe 15:23 Uhr am selben Tag) angreifbar macht.

4.9 Pharmakovigilanz und Beweiswert amtlicher Sicherheitsberichte des PEI

Zwar spielt die Impfstoff-Pharmakovigilanz für das Doppelkopfschreiben vom 30.10.2020 selbst noch keine Rolle — dieses betrifft ausschließlich nicht-pharmazeutische Interventionen im November 2020. Sie erlangt jedoch für die Fortschreibung der ministeriellen Argumentation (Lockdown-Verlängerungen 2021, 2G/3G, einrichtungsbezogene Impfpflicht ab 12/2021) und für den Beweiswert amtlicher Auskünfte zentrale Bedeutung. Der Nachfolge-Aufsatz belegt:

  • Das PEI hat seine öffentlich zugängliche Nebenwirkungsdatenbank (DB-UAW) für die 2000–2021 gemeldeten Verdachtsfälle am 14.04.2022 abgeschaltet (Bundestag hib 1021512, 30.9.2024; PEI); sie ist seither nicht wieder online.

  • Die Datenaufnahmephase der SafeVac-2.0-Beobachtungsstudie wurde von 12 auf 21 Monate verlängert (Aufnahme neuer Teilnehmer bis 30.9.2022), was die Publikation aussagekräftiger Zwischenergebnisse erheblich verzögert hat (PEI 27.9.2022; Studienprotokoll).

  • Der Anteil hospitalisierter COVID-19-Fälle mit unbekanntem Impfstatus lag beim RKI 2021 bei 29,59 %, 2022 bei 54,29 % — eine Meldepflicht zum Impfstatus bei Hospitalisierung besteht überhaupt erst seit dem 12.7.2021.

  • Das PEI/BfArM-Meldesystem selbst (gemeinsames Portal nebenwirkungen.bund.de) verzeichnet bis 31.12.2024 nach Angaben der Bundesregierung 350.868 Verdachtsfälle von Nebenwirkungen, davon 63.909 (18,2 %) nach den Kriterien des § 4 Abs. 13 AMG schwerwiegend (Bundestag hib 1145904; PEI-Pharmakovigilanzbericht 31.03.2025). Für 197 Millionen Impfungen entspricht das einer Melderate von 1,78 pro 1.000 Dosen (schwerwiegend: 0,32).

  • Die konkreten sicherheitsrelevanten Signale, die die zuständigen Behörden im Verlauf selbst identifiziert haben, sind in den Rote-Hand-Briefen und im BfArM/PEI-Bulletin zur Arzneimittelsicherheit dokumentiert: Thrombose-mit-Thrombozytopenie-Syndrom (TTS) unter Vaxzevria und Janssen (März/April 2021) sowie Myokarditis und Perikarditis insbesondere bei jüngeren männlichen Geimpften unter Comirnaty und Spikevax nach 2. Dosis und Booster (Rote-Hand-Brief 19.07.2021; PEI-Sicherheitsbericht 07.09.2022).

Einschätzung: Das BVerwG hat am 07.07.2022 (1 WB 2.22) die soldatische Duldungspflicht der COVID-19-Schutzimpfung wesentlich auf die amtlichen PEI-Sicherheitsberichte gestützt (BVerwG); genau deren Datenbasis wird durch die genannten strukturellen Defizite (offline gestellte DB-UAW, verzögerte SafeVac-Auswertung, hoher Anteil unbekannten Impfstatus in RKI-Meldedaten) belastet. Der Aufsatz zieht daraus die Konsequenz, dass die Beweiskraft amtlicher Sicherheitsberichte für gerichtliche Verhältnismäßigkeitsprüfungen nicht mehr vermutet werden dürfe. Diese Bewertung ist rechtsdogmatisch anschlussfähig; die zugrunde liegenden Faktenlagen sind — wie im Verifikationsdokument nachgewiesen — amtlich belegt.

Zur Einordnung: Die Behörden selbst haben aus den gemeldeten Verdachtsfällen konkrete Risikosignale abgeleitet und amtlich kommuniziert (Rote-Hand-Briefe zu TTS, Myokarditis/Perikarditis). Die Kritik des Nachfolge-Aufsatzes zielt nicht auf das Bestehen dieser behördlichen Reaktion, sondern auf die Nachvollziehbarkeit und Vollständigkeit der zugrunde liegenden Datenbasis (Abschaltung der DB-UAW; Verzögerung der SafeVac-2.0-Auswertung; hoher Anteil unbekannten Impfstatus in Hospitalisierungs­daten). In dieser eingegrenzten Frage — der Ableitung eines nicht widerlegbaren Nutzen-Risiko-Urteils zur Rechtfertigung freiheitseinschränkender Maßnahmen — ist der Vorbehalt rechtsdogmatisch berechtigt und aus den Primärquellen belegt.

4.10 Neue Rechtsprechungslinien 2024/2025 und Wiederaufnahmemöglichkeiten

Für die Zeit nach dem Doppelkopfschreiben hat sich seit 2024 eine zusätzliche Konfliktlinie in der Instanzrechtsprechung entwickelt:

  • Das VG Osnabrück (3.9.2024, 3 A 224/22) hat als bislang einziges Verwaltungsgericht Beweisaufnahme zu den freigegebenen RKI-Protokollen durchgeführt, den RKI-Präsidenten als Zeugen vernommen und einen Vorlagebeschluss an das BVerfG gerichtet. Kernaussage: § 20a IfSG sei „in die Verfassungswidrigkeit hineingewachsen” (VG Osnabrück PM; Berliner Zeitung).

  • Das BVerfG (29.1.2025, 1 BvL 9/24) hat diese Vorlage als unzulässig zurückgewiesen — ohne inhaltliche Sachentscheidung (Bundesverfassungsgericht). Damit ist die verfassungsrechtliche Frage weder abschließend geklärt noch positiv beantwortet.

  • Der VGH Mannheim (11.4.2024, 1 S 278/23) und das OVG Greifswald (16.4.2024, 1 K 779/20) haben die RKI-Protokolle demgegenüber als nicht entscheidungserheblich behandelt; das VG Düsseldorf (16.1.2025, 29 K 7152/22) hat sich der Osnabrücker Auffassung ausdrücklich nicht angeschlossen (nrwe).

Einschätzung: Für das Doppelkopfschreiben ist entscheidend, dass die 2023 durch das BVerwG (3 CN 4.22, 3 CN 5.22) hergestellte höchstrichterliche Rechtfertigungslinie durch die neuen dokumentarischen Belege und den prozessualen Umgang der Instanzgerichte damit weder umgestürzt noch verstärkt worden ist. Sie steht unter dem Vorbehalt, dass die zugrunde liegende Datenbasis (RKI-Protokolle, PEI-Files, unklarer Impfstatus in RKI-Meldedaten) inzwischen deutlich transparenter und kritischer bewertbar ist. Der Nachfolge-Aufsatz zieht daraus die Konsequenz, prozessuale Instrumente der Wiederaufnahme (§§ 359 ff. StPO, § 153 I VwGO, § 578 ff. ZPO) sowie die Besorgnis der Befangenheit hinsichtlich RKI/PEI als amtliche Sachverständige zu prüfen. Diese Konsequenzen sind rechtliche Wertungen; ihre tatsächlichen Anknüpfungspunkte sind aus Primärquellen belegt.

4.11 Kanzler-Dinner vom 30.06.2021 und Befangenheitsfrage

Ein prozessualer Neben- und zugleich Schlüsselvorgang für die Bewertung der bestätigenden BVerfG-Rechtsprechung zur Corona-Politik ist das Abendessen im Bundeskanzleramt am 30.06.2021, an dem das gesamte Bundeskabinett unter Bundeskanzlerin Angela Merkel und alle 16 Verfassungsrichterinnen und -richter des Ersten und Zweiten Senats teilnahmen. Die faktischen Abläufe sind aus Primärquellen belegt:

  • Tagesordnungsänderung auf Anregung des Verfassungsgerichts: BVerfG-Präsident Stephan Harbarth und seine Stellvertreterin Doris König regten kurzfristig an, drei Themen zu behandeln: „Rechtsetzung in Europa”, „Zusammenspiel von EU-Recht und deutschem Recht” sowie — als zweiten Vortragspunkt — „Entscheidung unter Unsicherheiten” (WELT, 09.10.2021). Das Bundeskanzleramt vermerkte intern, die Themen berührten aktuelle Streitpunkte, namentlich das Vertragsverletzungsverfahren nach dem PSPP-Urteil und die anhängigen Eilanträge zur „Bundesnotbremse”.

  • Vortrag der Bundesjustizministerin: In der Folge sprach Bundesjustizministerin Christine Lambrecht (SPD) — Autorin des Doppelkopfschreibens vom 30.10.2020 — unter dem Titel „Entscheidung unter Unsicherheiten” über die Corona-Politik der Bundesregierung und warb dabei um Verständnis für politische Entscheidungen während der Pandemie (WELT, 15.10.2021).

  • Zeitliche Zuordnung: Zum Zeitpunkt des Dinners waren Verfassungsbeschwerden gegen die Bundesnotbremse (§ 28b IfSG a.F.) beim Ersten Senat anhängig; das BVerfG hatte am 05.05.2021 (1 BvR 781/21) die einstweilige Anordnung abgelehnt (Bundesverfassungsgericht), die Hauptsacheverhandlung stand aus.

  • Verteidigung durch die Bundesjustizministerin: Lambrecht erklärte, es sei ein üblicher Vorgang, dass sich Verfassungsorgane austauschten; die Themen seien vorab benannt und abstrakt behandelt worden, konkrete Verfahren und Rechtsfragen habe man nicht besprochen (WELT, 15.10.2021).

  • Rechtswissenschaftliche Kritik: Der Würzburger Staatsrechtler Kyrill-Alexander Schwarz nannte den Vortrag „unschicklich”; er lese sich „wie eine Handlungsempfehlung der Exekutive an das Bundesverfassungsgericht” (WELT, 15.10.2021).

Prozessuale Reaktion: Rechtsanwalt Niko Härting stellte für die von ihm vertretenen Beschwerdeführer ein Ablehnungsgesuch gegen Präsident Harbarth und Richterin Baer. Der Erste Senat hat es am 12.10.2021 (1 BvR 781/21, BVerfGE 159, 135) zurückgewiesen — teils als offensichtlich unzulässig, im Übrigen als unbegründet (Bundesverfassungsgericht; PM 90/2021). Tragende Erwägungen des Beschlusses:

  • Treffen von Mitgliedern des BVerfG mit der Bundesregierung zum „Gedanken- und Erfahrungsaustausch” seien als solche ein zur Begründung der Besorgnis der Befangenheit „gänzlich ungeeigneter Grund”.

  • Die mit dem Thema „Entscheidung unter Unsicherheiten” verbundenen Rechtsfragen seien vielfältig und abstrakt und beträfen eine Reihe weiterer anhängiger Verfahren; es fehlten Anhaltspunkte, dass das Thema wegen des Bundesnotbremse-Verfahrens gewählt worden sei (LTO; Spiegel).

Ein zweites Ablehnungsgesuch gegen alle am Beschluss vom 12.10.2021 mitwirkenden Richterinnen und Richter hat der Erste Senat am 16.11.2021 als offensichtlich unzulässig verworfen (Bundesverfassungsgericht). Die inhaltliche Sachentscheidung des Ersten Senats zur Bundesnotbremse (I und II) erging drei Tage später, am 19.11.2021 (1 BvR 781/21 u.a.) — unter Mitwirkung von Harbarth und Baer.

Bewertung für das Doppelkopfschreiben: Das Kanzler-Dinner tangiert das Schreiben vom 30.10.2020 nicht unmittelbar. Es berührt aber die Legitimationskette, auf der die spätere höchstrichterliche Bestätigung der Doppelkopf-Argumentation ruht:

1. Personenidentität. Die Autorin des Doppelkopfschreibens (Lambrecht) trägt im Kanzleramt vor den Richtern des Ersten Senats — unmittelbar vor der Sachentscheidung zur Bundesnotbremse — genau die Argumentationslinie vor, die im Doppelkopfschreiben angelegt ist (Entscheidungen unter Unsicherheiten, weiter Prognosespielraum, wissenschaftliche Grundlage RKI). Der später vom Ersten Senat in Bundesnotbremse I (19.11.2021) angewandte weite Einschätzungsspielraum in einer „dynamischen Pandemielage bei unsicherer Erkenntnislage” liegt sprachlich und dogmatisch nahe.

2. Themenwahl auf Anregung des Gerichts. Anders als in Lambrechts öffentlicher Darstellung („Vorschlag aus dem Verfassungsgericht, mit dem Kanzleramt abgestimmt”) ist die Themenwahl damit nicht ein neutraler, allgemein-interessierender Programmpunkt gewesen, sondern eine Setzung des BVerfG selbst, in einer Phase, in der beim Ersten Senat konkrete Verfahren zu genau dieser Thematik anhängig waren.

3. Beweisrechtliche Zurückweisung. Das BVerfG hat den Vorgang selbst — mit personeller Beschränkung auf die nicht abgelehnten Richterinnen und Richter — als kein befangenheitsrelevantes Ereignis eingestuft. Diese Bewertung ist der geltende Rechtsstand.

4. Prozessuale Angreifbarkeit dennoch bleibt. Die Kritik der Rechtslehre — Schwarz, Lucenti/Meyer-Hesselbarth — bezieht sich nicht darauf, die BVerfG-Entscheidung „umzudrehen”, sondern darauf, dass das Verfahren des BVerfG selbst (kein mündliches Verfahren, kein Ausschöpfen kritischer Sachverständigenstimmen — vgl. Abschnitt 4.7) und der außergerichtliche Austausch mit der Exekutive den äußeren Anschein einer nicht mehr streng distanzierten Sachverhaltsermittlung geschaffen haben. Diese Anschein-Ebene ist rechtlich schwächer als eine begründete Befangenheit, für die Aufarbeitung aber eigenständig relevant.

Für das Gutachten bedeutet das: Die höchstrichterliche Deckungslinie für das Doppelkopfschreiben — Bundesnotbremse I (19.11.2021) und BVerwG 2023 (3 CN 4.22, 3 CN 5.22) — ist formal intakt, aber der Weg dorthin ist durch das Kanzler-Dinner und die Ablehnungsverfahren dokumentarisch belastet. Wer die Corona-Rechtsprechung — wie die Verfasser des Nachfolge-Aufsatzes — als methodisch unzureichend kritisiert, findet in dem Vorgang einen zusätzlichen prozessualen Anknüpfungspunkt.

4.12 Ungleichbehandlung der Evidenzmaßstäbe im BfArM-Bestand

Die von der Nutzerin erschlossenen freigegebenen Akten des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) an das Bundesministerium für Gesundheit (BMG) — ca. 3.250 Seiten, 423 datierbare E-Mail- und Berichtseinträge aus 2020–2025 — bilden eine eigenständige regulatorische Spur neben der Impfstoffbeschaffung. Dieser Abschnitt prüft, ob und wie diese Akten die Rechtseinschätzung des Doppelkopfschreibens vom 30.10.2020 berühren.

Zuständigkeitsabgrenzung vorab. Für die COVID-19-Impfstoffe ist nach § 77 Abs. 2 AMG das Paul-Ehrlich-Institut (PEI) zuständig, nicht das BfArM. Der BfArM-Bestand enthält daher keine Impfstoff-Sicherheitsdaten; diese laufen über die PEI-Berichtskette (vgl. Abschnitt 4.9). Der BfArM-Bestand umfasst stattdessen Vorgänge zu Therapeutika, Masken und In-vitro-Diagnostik — insbesondere aus dem BfArM-Referat 93 (In-vitro-Diagnostik) und aus Vorgängen zu Ivermectin, Paxlovid, PCR/PoC-Systemen sowie zu Masken-Sonderzulassungen.

Der Befund im Vergleich. Der Bestand belegt keine einheitliche, sondern eine produkt- und pfadabhängig differenzierte Evidenzpraxis desselben Ministeriums im selben Zeitraum:

  • Ivermectin: Ein beschleunigter Arzneimittelweg wurde nicht aktiviert. Das entspricht einem strengen Evidenzmaßstab bei einem möglichen Therapeutikum ohne staatlichen Beschaffungsvertrag.

  • Masken: Es bestanden Sonderzulassungen und erleichterte Verkehrsfähigkeit. Das entspricht einem großzügigen Evidenzmaßstab — bei einem Produkt, das zugleich Anknüpfungspunkt weitreichender grundrechtsrelevanter Anordnungen war (Maskenpflicht in Innenräumen, ÖPNV, Schulen).

  • PCR- und PoC-Diagnostik: Der Bestand dokumentiert schnelle Marktetablierung, aber zugleich Lücken bei herstellerunabhängigen Qualitätsdaten. PCR-Ergebnisse waren jedoch die zentrale Tatsachengrundlage der 7-Tage-Inzidenz, an die das IfSG und das Doppelkopfschreiben Rechtsfolgen knüpften.

  • Paxlovid: Der Bestand belegt die enge Zulassungsindikation, dokumentierte Interaktionsprobleme, Direktbeschaffung, Absatz, Packungsverfall und die davon abweichende öffentliche Empfehlungslage; die ergänzende Rechtsanalyse prüft die Politikeräußerungen am Heilmittelwerbegesetz. Sunk Costs und Eskalation des Commitments bleiben Erklärungsrahmen, nicht Motivnachweis.

Die Auswertung erfolgt in dem Forschungsprojekt der Nutzerin ohne Motivunterstellung: Unterschiedliche Evidenzschwellen werden nach Zulassungspfad, Rechtsinstrument, Herstellerantrag, politischer Kostenstruktur und Beschaffungskontext eingeordnet; wo die Akten keine Einflussnahme belegen, bleibt die Aussage auf institutionelle Koordination und dokumentierbare Ungleichbehandlung begrenzt.

Rechtsdogmatische Relevanz für das Doppelkopfschreiben. Das Schreiben vom 30.10.2020 stützt seine Kernaussage — die Verhältnismäßigkeit weitreichender Grundrechtseingriffe — tragend auf den weiten Prognosespielraum bei unsicherer Erkenntnislage. Dieses Argument setzt implizit voraus, dass die zuständigen Stellen bei allen infektionsschutzrechtlich relevanten Produktgruppen denselben Erkenntnismaßstab anlegen; sonst wird aus „Prognosespielraum bei Unsicherheit” ein selektiver Rechtfertigungsgrund. Genau an diesem Punkt liefert der BfArM-Bestand ein prüfbares Vergleichsmaterial. Rechtlich ist die Ungleichbehandlung an drei Stellen relevant:

1. Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Wenn das BMG bei einem potenziellen Therapeutikum (Ivermectin) hohe Anforderungen stellt, bei einem grundrechtsrelevanten Anordnungsprodukt (Masken) niedrigere und bei der Tatsachenermittlung (PCR-Diagnostik) Qualitätslücken hinnimmt, ist die Behauptung „bei Unsicherheit ist alles gleichermaßen unsicher” empirisch nicht haltbar. Die Verhältnismäßigkeitsprüfung ist an ihrer Tatsachengrundlage geschwächt.

2. Erforderlichkeit. Wenn im Nicht-Impfstoff-Bereich mildere Wege verfügbar waren — etwa strengere herstellerunabhängige Qualitätsstandards für PCR/PoC-Systeme vor Anknüpfung von Inzidenz-Rechtsfolgen —, aber nicht gewählt wurden, ist die Erforderlichkeit der eingriffsintensiveren Maßnahmen begründungspflichtig. Das Doppelkopfschreiben leistet diese Begründung nicht.

3. Ungleichbehandlung im Verwaltungshandeln. Nicht als Motivvorwurf, sondern als objektive Differenzierung, die im Doppelkopfschreiben nicht adressiert wird. Die Rechtfertigungslast liegt beim staatlichen Handeln, wenn vergleichbare regulatorische Instrumente ungleich angewandt werden.

Zeitliche Zurechnung. Die BfArM-Vorgänge waren am 30.10.2020 noch nicht in der heute erschlossenen Dichte dokumentiert. Für das Doppelkopfschreiben im Abfassungszeitpunkt bleibt die Bewertung dieses Gutachtens daher unverändert (ex-ante-Perspektive). Rechtlich relevant wird die BfArM-Materialbasis für:

  • Fortschreibungen der ministeriellen Politik ab 2021 — insbesondere in Gesetzgebungsverfahren, in denen das BMG die Tatsachengrundlage einbringen musste (Bundestags-Anhörungen, Ministeriumsentwürfe zum BevSchG IV, Impfpflicht-Debatten).

  • Gerichtliche Verhältnismäßigkeitsprüfungen ab 2022 — soweit sich Gerichte auf die Vermutung stützen, das BMG habe zeitgleich einheitliche Evidenzmaßstäbe angewandt.

  • Künftige vergleichbare Regelungen — die Begründungslast des Staates für differenzierende Evidenzschwellen ist nach Erschließung dieses Bestands höher als vor der Erschließung.

Was der Bestand nicht leistet. Der BfArM-Aktenbestand liefert keinen Motivnachweis, keine Belegkette für gezielte Einflussnahme und keine Grundlage, die bestehende Rechtsprechung (Bundesnotbremse I; BVerwG 3 CN 4.22, 3 CN 5.22, 1 WB 2.22) aufzuheben. Er liefert institutionelle Koordination und dokumentierbare Ungleichbehandlung — genug für eine rechtsdogmatische Präzisierung, nicht für einen Skandalvorwurf. Diese Zurückhaltung entspricht der Anlage des Forschungsprojekts, das ausdrücklich zwischen belegter Koordination und nicht belegter Einflussnahme trennt.

Einschätzung. Der BfArM-Bestand präzisiert das Kernargument des Doppelkopfschreibens: Der Prognosespielraum bei unsicherer Erkenntnislage ist so weit, wie der Staat ihn bei vergleichbaren regulatorischen Entscheidungen tatsächlich in Anspruch nimmt. Wo der Staat bei einer Produktgruppe hohe Evidenz verlangt und bei einer anderen niedrige akzeptiert, muss die unterschiedliche Behandlung sachlich begründet werden. Das Doppelkopfschreiben leistet diese Begründung nicht — sie konnte es 2020 auch nicht leisten. Für spätere Fortschreibungen der Politik und für die gerichtliche Nachprüfung ab 2022 ist die Lücke jedoch rechtlich relevant und stärkt die im Nachfolge-Aufsatz Meyer-Hesselbarth/Lucenti erhobene Kritik an der Tatsachengrundlage der bestätigenden Rechtsprechung (vgl. Abschnitt 4.9).

5. Gesamtbewertung

Zur Belastbarkeit der Argumentation des Doppelkopfschreibens vom 30.10.2020:

1. Kompetenzrechtlich hält es stand. Die höchstrichterliche Rechtsprechung (BVerwG 2023) hat die Generalklausel des § 28 IfSG a.F. für den fraglichen Zeitraum bestätigt.

2. Verhältnismäßigkeitsrechtlich ist es nach Linie 1 gedeckt (BVerfG-Bundesnotbremse I / BVerwG 2023) — aber diese Deckung ruht auf einem weiten Prognosespielraum, der nach Lucenti methodisch nicht dogmatisch gerechtfertigt ist.

3. Methodisch bleibt es angreifbar — und die neuen Primärquellen 2024/2025 verstärken diesen Angriff erheblich. Das Doppelkopfschreiben verlässt sich vollständig auf die Datenbasis des RKI, ohne die aus fachwissenschaftlicher Sicht (Schrappe, EbM-Netzwerk, Antes, Streeck/Heinsberg, Ioannidis) bereits im Herbst 2020 verfügbaren kritischen Erkenntnisse in die Verhältnismäßigkeitsabwägung einzubeziehen. Nach Lucentis Prüfraster verstößt genau dies gegen die Mindestanforderungen an ein „gutes Gesetz” bzw. eine „gute Verordnungsgrundlage”. Die inzwischen amtlich bestätigten Umstände — Risikohochstufung 15.3.2020 durch die RKI-Leitung allein außerhalb des Krisenstabs (BT-Drs. 20/11567), Charakterisierung der Lockdown-Begründung als „Managementthema” durch RKI-Präs. Schaade vor dem VG Osnabrück, Protokoll-Zitate zur BMG-Weisungspraxis — belegen retrospektiv, dass der behauptete „wissenschaftliche” Beratungsprozess des RKI in wesentlichen Weichenstellungen so nicht stattgefunden hat. Der Prognosespielraum hätte damit — jedenfalls im Nachhinein rekonstruierbar — bereits Ende Oktober 2020 deutlich reduziert und der gerichtliche Prüfungsmaßstab verschärft werden müssen.

4. Nichtstörer- und Kollateralschadenperspektive fehlt. Das Schreiben nennt zwar formelhaft Grundrechtsschutz und Nachjustierung, führt aber keine strukturierte Folgenabschätzung. Genau diese Lücke ist der eigentliche Kern der kritischen Bewertung durch Lucenti — und sie deckt sich mit der bis heute nicht abgeschlossenen politischen und juristischen Aufarbeitung.

5. Beweisrechtliche Konsequenz für Fortschreibungen ab 2021. Für die auf das Doppelkopfschreiben aufbauenden Maßnahmen (2G/3G, einrichtungsbezogene Impfpflicht) ist der Beweiswert der amtlichen Sicherheitsberichte des PEI wegen der 14.4.2022 abgeschalteten DB-UAW (Bundestag hib 1021512), der neunmonatigen Verlängerung der SafeVac-Studie (PEI 27.9.2022) und des in RKI-Meldedaten hohen Anteils unbekannten Impfstatus (2021: 29,59 %; 2022: 54,29 %) belastet. Diese Faktenlage ist amtlich bestätigt und war den zuständigen Ministerien 2021/2022 zugänglich.

6. Belastung der Bestätigungskette durch das Kanzler-Dinner vom 30.06.2021. Die Autorin des Doppelkopfschreibens, Bundesjustizministerin Christine Lambrecht, hat im Bundeskanzleramt vor den Richtern des Ersten Senats — und knapp fünf Monate vor der Sachentscheidung zur Bundesnotbremse — einen Vortrag „Entscheidung unter Unsicherheiten“ gehalten, dessen Themenwahl auf Anregung des BVerfG-Präsidenten Harbarth und dessen Stellvertreterin König erfolgte (WELT, 09.10.2021; WELT, 15.10.2021). Das BVerfG hat das darauf gestützte Ablehnungsgesuch am 12.10.2021 (1 BvR 781/21) und 16.11.2021 zurückgewiesen. Die formale Legitimation der Bundesnotbremse-I-Entscheidung ist damit gesichert; die dokumentarische Belastung der Bestätigungskette bleibt.

Zur Bewertung der beiden Prüfraster:

Die höchstrichterliche Linie (BVerfG/BVerwG) hat den Doppelkopfschreiben-Kurs ex post verfassungskonform gemacht. Diese Legitimation ist rechtsverbindlich, aber nicht in jedem argumentativen Detail zwingend. Die Lucenti-Linie zeigt, dass die Rechtsprechung ihre eigenen früheren Standards für Prognoseentscheidungen (BVerfG, 24.10.2002) nicht konsequent angewandt hat. Sie liefert damit ein dogmatisch anschlussfähiges Prüfungsmuster für die von Lucenti geforderte „verfassungsrechtliche Neubewertung” — nicht als Ablehnung der Verhältnismäßigkeitsprüfung, sondern als deren strenge, sachverhaltsbasierte Anwendung.

Für die Aufarbeitung — Kernaussage von Lucentis Cicero-Beitrag vom 13.08.2023 (cicero.de): „Ein Teil der Bevölkerung – vor allem nicht Kinder und Jugendliche – ist [nicht] als menschlicher Schutzschild für einen anderen Teil der Bevölkerung einzusetzen”; das RKI, PEI und STIKO seien nicht ohne kritische Sachprüfung als Erkenntnisquelle zu übernehmen; das IfSG bedürfe einer evidenzbasierten Reform mit objektivierbaren Kennzahlen. Diese Programmatik entzieht sich der Legitimationskraft der bisherigen bestätigenden Rechtsprechung, weil sie an einer anderen Ebene ansetzt — der Methodik der Sachverhaltsermittlung und der institutionellen Beratung, die dem Doppelkopfschreiben vorausgehen sollte.

Der Nachfolge-Aufsatz „Die Pandemie der Unmenschlichkeit” (Cicero-Langfassung) macht diese Programmatik anhand von 11 zusätzlichen, in der Verifikation D1–D11 durchgeprüften Tatsachenbehauptungen aus RKI-Protokollen, PEI-Files und BMG-Auskünften konkret. Sein Kernbefund für die Bewertung des Doppelkopfschreibens: Die dort behauptete Beratungsqualität durch das RKI ist für die entscheidenden Weichenstellungen nachweislich nicht belegt; die spätere höchstrichterliche Bestätigungskette (BVerfG-Bundesnotbremse I/II, BVerwG 2023) stützt sich auf einen zugleich verfahrensrechtlich (keine mündliche Verhandlung, keine Stellungnahmen kritischer Wissenschaftler) und tatsächlich (RKI-Datenbasis) angreifbaren Fundament. Ob daraus prozessuale Konsequenzen (Wiederaufnahme, Ablehnung wegen Besorgnis der Befangenheit gegenüber RKI/PEI als amtliche Sachverständige) zu ziehen sind, ist eine rechtliche Wertung, deren tatsächliche Anknüpfungspunkte inzwischen amtlich belegt sind.

Quellen

Primärdokumente (Anlagen):

  • Doppelkopfschreiben Lambrecht/Seehofer vom 30.10.2020 (Anlage 1, geschwärzt); BMJV-Entwurf (Anlagen 2, 2-1); BMI-Rücklauf (Anlagen 3, 3-1) — aus dem FOI-Kontext übermittelt.

Bestätigende Rechtsprechung:

Kritische Rechtslehre — Lucenti und Umfeld:

  • RA Sebastian Lucenti, Keine „Lex-COVID-19” für Corona-Maßnahmen – Teil I. Das Ende des verfassungsrechtlichen Tunnelblicks auf staatliche Entscheidungen unter Unsicherheiten, NVwZ-Online-Aufsatz 2/2023, S. 1–13 (beck.de PDF)

  • RA Sebastian Lucenti, Keine „Lex-COVID-19” für Corona-Maßnahmen – Teil II. Unverhältnismäßigkeit einer mittelbaren und unmittelbaren Impfpflicht gegen COVID-19, NVwZ-Online-Aufsatz 3/2023, S. 1–7 (beck.de PDF)

  • RA Sebastian Lucenti, Das Recht in der Pandemie – Der verlorene Kompass in der Corona-Krise, Cicero, 13.08.2023 (cicero.de)

  • RA’in Dr. Meyer-Hesselbarth / RA Sebastian Lucenti, Corona und Recht — Die Pandemie der Unmenschlichkeit, Cicero, 22.09.2024, Langfassung als PDF (assets.cicero.de)

  • Aufsatzhinweise Netzwerk Kritische Richter und Staatsanwälte, 02.04.2023 (netzwerkkrista.de) und 28.08.2023 (netzwerkkrista.de)

  • Themenbibliografie Corona des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages (bundestag.de PDF)

Kontext:

  • Padlet „Netzwerk pädagogische Aufarbeitung der Corona-Zeit” (Sammlung, aus der der Lucenti-Aufsatz Teil I hervorgehoben wurde) — padlet.com

Unterstützungsmöglichkeiten:

Bücherwunschzettel: https://www.amazon.de/registries/gl/owner-view/30LG3DJ4ET90L?ref_=list_d_gl_lfu_nav

Andere Unterstützungsmöglichkeiten für Holgers und meine Forschung:

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